Формальным выражением несогласия общественности с новеллами в порядке избрания главы муниципального образования, а также с непрямым порядком формирования представительных органов стало обращение группы депутатов Государственной Думы Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации. В Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П Конституционный Суд в том числе разъяснил, что замена в законах субъектов РФ всеобщих прямых выборов глав крупных муниципальных образований (верхнего территориального уровня) непрямыми способами избрания не противоречит положениям Конституции <11>. В свою очередь, судья Александр Кокотов в особом мнении отметил, что «субъекты Российской Федерации получили действенное средство влияния на подбор глав муниципальных районов и городских округов.
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П „По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".
Таким образом, с 2015 г. законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться семь различных вариантов избрания глав для муниципальных образований на территории: только конкурсной комиссией, только представительным органом из своего состава, только на муниципальных выборах, а также путем сочетания этих трех подходов; окончательное решение принимается на уровне актов муниципальных образований.
2019 г. доля муниципалитетов уровня «город — район», сохранивших прямые выборы главы муниципального образования, составила всего 12,4% <13>. В 2020 г. согласно положениям уставов муниципальных районов на прямых выборах избирались 13,43% глав (214 из 1 593), согласно уставам городских округов — 6,75% глав (42 из 622), причем в городских округах — административных центрах субъектов — 9,09% глав (7 из 77); абсолютное же большинство уставов предусматривало конкурсную систему — 54,80% (873), 73,79% (459), 59,74% (46) соответственно; прочие уставы закрепляли избрание главы муниципального образования из депутатов представительного органа.
Несмотря на прошедшие шесть лет с момента изменений в законодательстве, до настоящего времени не сформировалась единая или даже преобладающая позиция в отношении оценки результатов обсуждаемой реформы.
по смыслу п. 7 ст. 85 Закона N 131-ФЗ на территории Российской Федерации устанавливается обязательная процедура внесения сведений о возникновении муниципального образования в государственный реестр. На основании данной нормы Правительством Российской Федерации разработаны Правила ведения государственного реестра муниципальных образований <1>. Как следует из п. п. 2, 5 этих Правил, в государственный реестр вносятся сведения о муниципальном образовании при условии предъявления официального текста закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и о наделении его соответствующим статусом, зарегистрированного и официально опубликованного устава муниципального образования, т.е. актов, подтверждающих факт обладания муниципальным образованием организационным единством и территориальной обособленностью.
формирование муниципального образования происходит с непосредственным участием государства в лице соответствующего субъекта Российской Федерации.
Во-первых, согласно п. п. 1, 8 ст. 13, п. 1 ст. 13.2 Закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации включены в число лиц, обладающих правом выдвижения инициативы о создании вновь образованного муниципального образования.
Во-вторых, установление границ территории муниципального образования происходит при непосредственном участии субъекта Российской Федерации, преобразуемого муниципального образования (органов местного самоуправления, территориального коллектива) и оформляется путем издания закона субъекта Российской Федерации.
В-третьих, при формировании организационного устройства муниципального образования субъект Российской Федерации:
— обеспечивает проведение местного референдума по вопросу определения структуры органов муниципального образования (абз. 2 п. 5 ст. 34 Закона N 131-ФЗ), а также в части материально-технического обеспечения проведение выборов в представительный орган муниципального образования (абз. 7 п. 5 ст. 34 Закона N 131-ФЗ). К тому же избирательная комиссия по проведению муниципальных выборов формируется избирательной комиссией соответствующего субъекта Российской Федерации;
— утверждает условия контракта для главы местной администрации муниципального района и городского округа в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, а также назначает одну треть членов конкурсной комиссии по избранию на эту должность в случае ее замещения по контракту.
Вступление в силу устава муниципального образования обусловлено необходимостью прохождения процедуры его государственной регистрации в органах юстиции субъекта Российской Федерации. Как следует из п. 6 ст. 44 Закона N 131-ФЗ, а также п. 4 ст. 1, п. 2 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» <1>, в ходе такой регистрации орган юстиции проверяет содержание устава на предмет соответствия его положений Конституции России, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также соблюдение установленного федеральным законодательством порядка его принятия.
В-четвертых, обязательным условием вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования, устава муниципального образования является их официальное опубликование, т.е. окончание формирования каждого элемента завершается процедурой публичного оглашения.
В силу приведенных выше особенностей процесса формирования муниципального образования, предусматривающих участие («вовлечение») государства в лице субъектов Российской Федерации, внесению сведений о муниципальном образовании в государственный реестр не требуется придавать того (правоустанавливающего) значения, которое придается процедуре государственной регистрации юридического лица (коммерческой, некоммерческой организации) при его создании. Государственный реестр, на наш взгляд, следует воспринимать в качестве свода важнейших сведений о существующих на территории Российской Федерации муниципальных образованиях, средствах их индивидуализации, структуре органов и др.; он обеспечивает открытость, общедоступность сведений о существующих, признанных правопорядком муниципальных образованиях.
Другими словами, момент возникновения муниципального образования не связан с необходимостью прохождения специальной процедуры государственной регистрации его создания.
