Общее правило такое — если установлены счетчики, то оплата по ним (при условии их корректной установки и приема в эксплуатацию). Если счетчиков нет — то по нормативам.
Но при этом в принципе возможен такой нюанс: существует понятие социальной нормы на ресурсы, расход в пределах нормы оплачивается по меньшим тарифам, перерасход — по повышенным. Сейчас этот проект вводится поэтапно, и по видам ресурсов и по регионам (в ряде регионов запускался как пилотный). Возможно, в вашем случае как раз имеет место такая ситуация. В любом случае, если ваши коммунальные службы объясняют ситуацию в разрез с жилищным законодательством, которое предусматривает вариант, указанный в первом абзаце, то попросите их пояснить, каким именно нормативным актом они руководствуются в своих расчетах, Если не можете этого добиться от рядовых сотрудников, обратитесь к руководителю, при необходимости — официальным запросом. Если на контакт совсем не идут — тогда обращайтесь в контролирующие и надзирающие органы.