Здравствуйте.
На мой взгляд основания для обжалования следует искать в соблюдении-несоблюдении процедуры принятия решений. При этом далеко не всегда суды соглашаются с тем, что нарушения процедуры были существенными и влекут за собой удовлетворение требований административных истцов.
Вот в качестве примера судебное решение.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 сентября 2016 г. N 51-АПГ16-9
…
Порядок подготовки и утверждения генерального городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 — 35 ГрК РФ, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее — Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).
Обязательными приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).
Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, части 1 — 3 статьи 32 ГрК РФ).
Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, правомерно пришел к выводу о том, что этапы процедуры подготовки проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки, проектов вносимых изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки и их утверждения соблюдены в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по проектам, при этом все необходимые согласования получены. Оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки содержат всю необходимую информацию, предусмотренную статьями 23, 30 ГрК РФ, в том числе картографический материал. Упомянутые муниципальные правовые акты опубликованы в газете «Вечерний Барнаул» и размещены на официальных Интернет-сайтах города Барнаула и администрации города Барнаула.
Таким образом, оспариваемые муниципальные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.
Признавая довод административных истцов о том, что принадлежащий им земельный участок ошибочно отнесен в соответствии с Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне Р-3, несостоятельным, суд первой инстанции установил, что согласно Генеральному плану земельный участок преимущественно находится в границах функциональной зоны защитного озеленения, а согласно Правилам землепользования и застройки — в границах ландшафтно-рекреационной территориальной зоны (Р.3). При этом при внесении в дальнейшем изменений и дополнений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в данной части указанные нормативные правовые акты не изменялись.
Границы земельного участка нанесены по характерным точкам координат, определенным согласно материалам, подготовленным при разработке Генерального плана и Правил землепользования, с применением местной системы координат, в связи с чем доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормативные правовые акты утверждены без определения координат и иных геодезических данных границ территориальных зон земельных участков, являются несостоятельными. Судом установлено, что граница территориальной зоны Р-3 на карте градостроительного зонирования проходит по одной из границ земельного участка, таким образом, земельный участок полностью расположен в границах территориальной зоны Р-3. Факт нахождения земельного участка в ландшафтно-рекреационной зоне также подтверждается вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда города Барнаула от 23 октября 2014 г.
Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административными истцами зоны установлено как зона защитного озеленения, то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как Р-3 (ландшафтно-рекреационную), не противоречит Градостроительному кодексу РФ.
При этом судом первой инстанции правомерно указано, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.
Вот еще одно, где можно увидеть какие именно причины могут стать основанием для удовлетворения требования истцов:
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 марта 2016 г. N 29-АПГ16-4
…
Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что Правила землепользования и застройки территории города Нижний Ломов, которые оспаривает заявитель, утверждены с нарушением порядка подготовки такого рода правовых актов.
Выводы суда подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам процессуального закона, и согласуются с положениями статей 28, 31 — 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», Устава города, устанавливающими обязанность государственных органов и органов местного самоуправления по информированию участников градостроительной деятельности и проведению с их участием публичных слушаний.
Так, вопреки предписаниям вышеприведенных статей главой местной администрации не принимались и не опубликовывались решения о подготовке проекта оспариваемых правил землепользования и застройки и проектов внесения в них изменений с установлением этапов градостроительного зонирования, порядка и сроков проведения работ по их подготовке, иных положений относительно организации указанных работ; состав и порядок деятельности комиссии по подготовке указанных проектов не утверждались.
Ссылки представителя административного ответчика и заинтересованного лица на постановления главы администрации города Нижний Ломов от 27 мая 2010 года N 146 «О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки г. Нижний Ломов» и от 12 мая 2011 года N 136 «О подготовке проекта Правил землепользования и застройки г. Нижний Ломов» в обоснование соблюдения процедуры разработки правовых актов суд справедливо отклонил, указав в решении суда на то, что данные документы не имеют юридического отношения к оспариваемому нормативному правовому акту и были приняты в рамках подготовки проекта Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Собрания представителей города Нижний Ломов от 13 февраля 2012 года N 412-65/4, которые признаны утратившими силу пунктом 2 решения Собрания представителей города Нижний Ломов от 8 февраля 2013 года N 552-86/4.
Как усматривается из приложения N 3 к указанному постановлению главы администрации города Нижний Ломов от 12 мая 2011 года N 136, сроки исполнения мероприятий по подготовке проекта Правил истекли еще в мае 2011 года, то есть еще до начала процедуры принятия оспариваемых правил землепользования и застройки.
Кроме того, из объяснений представителя административного ответчика и заинтересованного лица следует, что утвержденный в 2010 году состав комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки неоднократно изменялся, однако новый состав комиссии не утверждался.
В материалах дела имеются доказательства того, что проект оспариваемых правил землепользования и застройки был опубликован 29 декабря 2012 года, публичные слушания по нему проведены 4 февраля 2013 года, т.е. менее чем через два месяца с момента опубликования; проекты последующих изменений в Правила землепользования и застройки опубликованы 15 ноября 2013 года и 28 мая 2014 года, публичные слушания по ним состоялись 17 декабря 2013 года и 2 июля 2014 года соответственно, т.е. в обоих случаях более чем через один месяц со дня опубликования, что противоречит предписаниям частей 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающими, что продолжительность публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В случае подготовки изменений в Правила землепользования и застройки срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.
Таким образом, публичные слушания как по проекту оспариваемых правил землепользования и застройки, так и по проектам внесения в них изменений проведены органом местного самоуправления с нарушением сроков, установленных частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в протоколе сессии Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 декабря 2012 года N 83 отсутствует указание на включение в повестку дня вопроса о назначении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки на 4 февраля 2013 года, и не отражены результаты обсуждения и голосования депутатов по данному вопросу, а также принятия депутатами решения от 28 декабря 2012 года N 534-83/4 о назначении публичных слушаний на указанную дату.
Согласно протоколу сессии Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 мая 2014 года N 105 публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки были назначены на 2 июля 2014 года. Между тем в соответствии с пунктом 2 принятого на данной сессии решения Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 мая 2014 года N 718-105/4 публичные слушания по указанному проекту назначены на иную дату — 30 июня 2014 года. Расхождения во времени проведения публичных слушаний по указанному проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки также имеются и в иных документах: в тексте информационного сообщения, содержащемся в решении Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 мая 2014 года N 718-105/4, — 02 июля 2014 года в 10.00 часов; в объявлении о публичных слушаниях, размещенном в печатном издании «Вести Нижнего Ломова» 28 мая 2014 года, N 10 (285) — 2 июля 2014 года без указания времени, в протоколе публичных слушаний — 2 июля 2014 года в 14.00 часов.
Поэтому суд разумно расценил указанные недостатки как ненадлежащее информирование их потенциальных участников.
Нет оснований не согласиться и с выводами суда о нарушении порядка доведения административным ответчиком необходимой информации до участников градостроительной деятельности при принятии оспариваемых правил землепользования и застройки и внесении в них изменений.
Так, в силу требований части 12 статьи 31, части 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях доведения до населения информации о содержании проекта правил землепользования и застройки уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.
Вопреки этому решение Собрания представителей города Нижний Ломов от 28 декабря 2012 года N 534-83/4 о назначении публичных слушаний на 04 февраля 2013 года по проекту оспариваемых правил землепользования и застройки, содержание данного проекта и объявление о проведении публичных слушаний были опубликованы органом местного самоуправления лишь в приложении N 1 к информационному изданию «Вести Нижнего Ломова» 29 декабря 2012 года, N 33 (241), что с учетом его тиража в 30 экземпляров, из которых 9 экземпляров согласно разделу 7 Положения о данном издании распространяются в различных государственных и муниципальных органах и учреждениях, как правильно отмечено судом, является недостаточным для информирования населения муниципального образования численностью более 22 тысяч человек (по сведениям, имеющимся на официальном сайте администрации города Нижний Ломов).
Доказательствами обратного, а также доведения до граждан необходимой информации о содержании проекта Правил землепользования и застройки и проектов вносимых в них изменений иными способами, в том числе путем организации выставок, экспозиции демонстрационных материалов проектов, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проектов на собраниях жителей, по радио и телевидению, суд не располагает.
Нет данных и том, что заключение от 3 июля 2014 года о результатах публичных слушаний по проекту вносимых изменений в Правила землепользования и застройки, проведенных 2 июля 2014 года, было надлежащим образом опубликовано и размещено на официальном сайте органа местного самоуправления в сети «Интернет».
Из доказательств также видно, что газетные публикации картографических материалов проектов Правилами землепользования и застройки и вносимых в них изменений произведены в черно-белом изображении и таком масштабе, которые не позволяют прочесть содержащиеся в них текстовые данные и определить, какие именно части города относятся к тем или иным территориальным зонам, что препятствует установлению их содержания потенциальными участниками публичных слушаний.
Таким образом, суд соглашается с выводами о нарушении установленной процедуры при утверждении оспариваемых правил землепользования и застройки и внесении в них последующих изменений.
Иное означало бы снижение оспариваемым правовым регулированием уровня прав заявителя как собственника земельного участка, расположенного по адресу: <...> область, г. <...>, ул. <...>.
Между тем в соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; а также обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
В дополнение пример положительной судебной практики по статье 36 Градостроительного кодекса РФ.