Исключительное ведение РФ

Здравствуйте!

ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ    В ст. 71 Конституции РФ перечисляются предметы веде-
ния  Федерации.  Согласно ч.1 ст.  76 по этим предметам
ведения принимаются федеральные конституционные  законы
и федеральные законы.                                 
   Формулой «в  ведении Российской Федерации находятся»
обозначаются,  во-первых, сферы жизни общества, отрасли
и подотрасли народного хозяйства и социально-культурной
деятельности,  виды имущества, его объекты, которые на-
ходятся  под  воздействием  федеральной государственной
власти,  в распоряжении ее органов (например, упоминае-
мые в данной статье федеральные банки, транспорт, ядер-
ная энергетика, федеральная собственность, военная тех-
ника). Упоминание таких объектов без дальнейшей конкре-
тизации формулы означает, что все функции государствен-
ного воздействия на                                   
них (нормативное регулирование,  общее руководство, ко-
ординация,  текущее распорядительство, учет, контроль и
т.д.) осуществляются федерацией.                      
   Во-вторых, этой формулой охватываются такого же рода
отрасли и иные сферы с дополнением в виде записи о спо-
собах государственного воздействия  на  них  (например,
установление правовых основ единого рынка).           
   В-третьих, в ряде пунктов ст. 71 речь идет о различ-
ных областях государственного строительства и государс-
твенной  деятельности с указанием или без указания спе-
цифической роли федеральной власти применительно к этим
областям;  во  втором случае предполагается,  что все в
данной области делает федерация (например, установление
системы  федеральных органов законодательной,  исполни-
тельной и судебной власти, порядка их организации и де-
ятельности,  формирования этих органов; федеральная го-
сударственная служба;                                 
   внешняя политика России; оборона и безопасность; оп-
ределение статуса и защита государственной границы).  
   В-четвертых, и  это самое главное,  некоторые пункты
указывают на правовое регулирование (важнейшие  отрасли
права),  осуществляемое федеральной властью (уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное зако-
нодательство, гражданское, граж-данско-процессуальное и
арбитражно-процессуальное  законодательство,   правовое
регулирование интеллектуальной собственности;  финансо-
вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; фе-
деральное коллизионное право).                        
   В Конституции  не употребляется термин «исключитель-
ное» ведение федерации.  Но содержание вопросов ст.  71
позволяет  их рассматривать как раскрывающие содержание
суверенитета Российской Федерации,  провозглашенного  в
ч.1 ст.4 Конституции.  Сам факт их перечисления в Конс-
титуции, объективная необходимость решения вопросов та-
кого содержания на общегосударственном (в данном случае
— на федеральном)  уровне  и,  наконец,  положение  ч.1
ст.76  позволяют  их  оценивать  как предметы ведения и
полномочия, составляющие исключительную компетенцию Фе-
дерации.  Об  исключительности  здесь  говорится  в том
смысле,  что это  предметы  ведения  только  Федерации.
Правда,  это не означает, что субъекты Федерации не мо-
гут участвовать в решении этих вопросов, например, пос-
редством законодательной инициативы (ст.  104 Конститу-
ции) или через своих представителей в Совете Федерации.
Наконец,  отдельные  полномочия,  связанные  с решением
этих вопросов,  могут передаваться субъектам  Федерации
на основании федеральных законов по договорам между ор-
ганами власти Федерации и субъектов,  но при этом пред-
меты ведения должны оставаться предметами ведения Феде-
рации.                                                
   Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не
только в ст.  71,  но и ряде других статей Конституции.
Например, только федеральным законом могут определяться
случаи проникновения в жилище против воли проживающих в
нем лиц (ст.  25), условия и порядок пользования землей
(ч.3 ст.36),  и вообще права и свободы человека и граж-
данина могут быть ограничены только федеральным законом
(ст.55).  Однако содержание названных статей не выходит
за пределы положения п.«в» ст.71, относящего к исключи-
тельной  компетенции  Федерации  регулирование и защиту
прав и свобод человека и гражданина.  Основания и поря-
док  прекращения  или  приостановления полномочий судей
(ст.  121),  случаи,  когда обвиняемый имеет  право  на
рассмотрение его дела судом присяжных (ч.4 ст.123), то-
же устанавливаются только федеральным законом. Но и эти
статьи  Конституции лишь конкретизируют положение п.«о»
ст. 71. Во всех этих статьях Конституции подчеркивается
не столько то, что названные вопросы относятся к исклю-
чительной компетенции Федерации (это  уже  вытекает  из
ст.71),  сколько то, что они решаются федеральным зако-
ном,  а не иным федеральным нормативным актом  (естест-
венно, и не актами субъектов Федерации). Таким образом,
Конституция РФ содержит закрытый перечень вопросов иск-
лючительной компетенции Федерации.                    
   Процесс осуществления  этой исключительной компетен-
ции может происходить двояко — путем федерального зако-
нодательного регулирования и управления. Однако Консти-
туция не относит исполнительную деятельность по  вопро-
сам ст. 71 к исключительным полномочиям Федерации, т.е.
законы,  принимаемые по вопросам ст.71, исполняются как
федеральными, так и иными органами исполнительной влас-
ти.  Более того,  по вопросам ст.71 федеральные  органы
исполнительной  власти  и  органы исполнительной власти
субъектов Федерации действуют как единая система испол-
нительной  власти  в  Российской  Федерации  (ч.2 ст.77
Конституции). Естественно, органы исполнительной власти
субъектов Федерации не могут заниматься управлением фе-
деральной государственной собственностью (п.«д»  ст.71)
и другими сферами отношений,  названными в ст.71, имма-
нентно предполагающими исключительно федеральное управ-
ление.                                                
Часть 1 ст.  76 Конституции четко  определяет,  что  по
предметам  ведения Российской Федерации принимаются фе-
деральные конституционные и федеральные законы, имеющие
прямое действие на всей территории России. Вместе с тем
в Конституции, в отличие от Федеративного договора, нет
прямого  запрета субъектам Федерации принимать правовые
акты по данным вопросам.  Более того,  формулировка ч.5
ст.76 предполагает,  что нормативные акты субъектов Фе-
дерации могут так или иначе затрагивать вопросы ст. 71,
причем из этой формулировки вытекает,  что акты субъек-
тов Федерации,  принятые по вопросам ст.  71,  не будут
действовать  лишь  тогда,  когда они противоречат феде-
ральному закону.  Налицо противоречие этой формулировки
положению ч.1 ст.76,  которое недвусмысленно устанавли-
вает исходные исключительные законодательные полномочия
Федерации по предметам ст. 71, в то время как ч.5 ст.76
сформулирована так, как будто ст.71 перечисляет вопросы
конкурирующей компетенции.  Естественно, субъекты Феде-
рации могут на основании федерального  закона  осущест-
влять делегированные полномочия по вопросам ст.  71. Но
они не вправе регулировать эти вопросы без специального
на  то уполномочивания (федеральным законом);  при от-
сутствии федерального закона по этим вопросам у них  не
может возникнуть,  например,  состояния законодательной
необходимости, поскольку это вопросы не их ведения.   
   Соответственно и любые договоры,  заключаемые  феде-
ральными  органами  исполнительной  власти  с  органами
субъектов Федерации,  относящие вопросы ст. 71 к компе-
тенции субъектов Федерации (в частности, совместное ве-
дение тоже означает осуществление компетенции субъектов
Федерации), противоречат Конституции РФ уже по той при-
чине,  что они заключаются не на основании  федеральных
законов о передаче конкретным субъектам конкретных пол-
номочий по вопросам ст.  71,  в то время как ч.1 ст. 76
однозначно  требует участия федерального законодателя в
любом случае регулирования этих вопросов (см. 1.4.3.).
   Конечно, ч.1 ст. 76 не исключает издания подзаконных
федеральных актов по вопросам ст.  71.  Но,  во-первых,
они должны издаваться на основании и во исполнение  фе-
деральных законов. Во-вторых, если при отсутствии соот-
ветствующих федеральных законов издаются  указы  Прези-
дента РФ, то эти указы не могут передавать вопросы иск-
лючительной компетенции Федерации в  ведение  субъектов
Федерации. Ибо неподзаконные указы Президента оправданы
лишь в безотлагательных случаях законодательной необхо-
димости,  т.е.  в  случаях необходимости законодательно
урегулировать вопрос, а не в случаях непреодолимого же-
лания Президента отказаться от имени Федерации от зако-
нодательного регулирования на федеральном уровне вопро-
сов,  которые Конституция относит к исключительной ком-
петенции Федерации. Практика же показывает, что догово-
ры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные
федеральной Конституцией к ведению  Российской  Федера-
ции,  включаются в перечень предметов совместного веде-
ния Федерации и субъектов и даже передаются  в  ведение
субъектов, со стороны Федерации подписываются Президен-
том,  а иногда даже Председателем Правительства, а офи-
циальный  законодатель оказался исключенным из договор-
ного процесса16.                                      
   3.5.2. СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И  ЕЕ
СУБЪЕКТОВ    Согласно Конституции, компетенция Федерации является
либо исключительной,  либо  совместной  -  по  вопросам
ст.72.  В последнем случае она осуществляется государс-
твенными органами Федерации  и  ее  субъектов,  которые
вправе принимать законы и иные нормативные акты по воп-
росам совместной компетенции, но обязаны при этом руко-
водствоваться общими нормативными основами,  устанавли-
ваемыми федеральными законами17.  В случае противоречия
между федеральным законом и любым актом, изданным субъ-
ектом Федерации по вопросам ст.72,  действует федераль-
ный закон (ч.5 ст.76).                                
   Федерация должна  устанавливать  лишь общие для всех
ее субъектов правовые начала решения вопросов,  находя-
щихся в совместном ведении,  без детальных предписаний,
оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом слу-
чае федеральные законы дополняются актами субъектов Фе-
дерации и в единстве  с  ними  регулируют  определенный
круг  вопросов,  составляющих сферу совместной деятель-
ности. Следовательно, характер данной группы полномочий
таков,  что  для  их  воплощения в жизнь требуется учет
специфических  особенностей  субъектов  Федерации.  Это
достигается  как  путем  установления  Федерацией общей
правовой основы при практическом                      
   16 См.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российс-
кой Федерации // Асимметричность Федерации.  М.,  1997.
С.28-33.                                              
   17 Подробнее см.: Современная российская модель раз-
деления  власти  между федерацией и ее субъектами.  М.,1996.
                                                 
решении вопросов данной группы,  так и путем дополнения
субъектами Федерации такого рода основ правовыми норма-
ми,  учитывающими специфические (национальные, культур-
ные и т.п.) условия  их  применения  в  соответствующих
субъектах.                                            
   Примеры сходного  решения  проблем федерализма можно
обнаружить и в других странах.  Так,  Конституция  Авс-
трии,  как  и Конституция РФ,  закрепляет за субъектами
федерации — землями — право законодательного  регулиро-
вания  по  определенному кругу вопросов,  находящихся в
совместном ведении федерации и земель.  По  австрийской
модели  распределение  полномочий между федерацией и ее
субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ве-
дении,  осуществляется следующим образом: федерация ус-
танавливает общие принципы  законодательства,  а  земли
издают  конкретизирующие законы и осуществляют исполни-
тельную деятельность (например,  в области земельного и
трудового законодательства).  Вместе с тем, Конституция
Австрии предусматривает еще один вариант  распределения
полномочий  по вопросам совместного ведения:  законода-
тельство отнесено к ведению федерации, а исполнительная
деятельность (т.е. проведение его в жизнь) — к полномо-
чию земель (так решаются,  например,  вопросы гражданс-
тва,  организации и деятельности дорожной полиции). Так
же и в ФРГ,  помимо конкурирующей компетенции федерации
и  земель федеральный законодатель принимает основы за-
конодательства по описанному  Основным  Законом  узкому
кругу вопросов,  а земельное законодательство конкрети-
зирует общие принципы; федеральные законы самостоятель-
но исполняются землями,  если Основным Законом не уста-
новлено иное.  Данный вариант  распределения  законода-
тельных и исполнительных полномочий по вопросам,  отне-
сенным к совместному ведению,  российской  Конституцией
не предусмотрен18.                                    
   По своему  содержанию полномочия России по вопросам,
отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъек-
тов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости
от того,  касаются ли они  экономической  деятельности,
социальной сферы,  культуры, образования, охраны прав и
законных интересов граждан, внешних сношений.         
   Говоря о совместном ведении Федерации и  ее  субъек-
тов,  хотелось бы отметить одну важную историческую де-
таль. Конституция                                     
   18 Разграничение предметов ведения между  федерацией
и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.       
   1978 г.  по-разному  решала  вопрос о формах участия
субъектов Федерации в законодательном регулировании  по
данному кругу вопросов:  ст.811 предусматривала необхо-
димость издания основ законодательства,  в соответствии
с которыми органы власти республик в составе РСФСР осу-
ществляли собственное правовое регулирование;         
   подобное положение предусматривала ст.844 в  отноше-
нии автономий; и только ст.8411 в отношении администра-
тивно-территориальных образований разрешала им осущест-
влять  собственное  правовое  регулирование до принятия
соответствующих федеральных актов по вопросам  совмест-
ного ведения. Конституция РФ 1993 г. не дает ясного от-
вета на эти вопросы,  но представляется возможным расп-
ространить  подобный  подход на все субъекты Федерации,
так как необходимость регулирования различных сфер  об-
щественной  жизни  требует  незамедлительного правового
регулирования,  что  быстрее  возможно  осуществить  на
уровне субъектов Федерации.  Безусловно, после принятия
соответствующего федерального закона  в  данной  сфере,
ранее  изданные  акты субъектов должны быть приведены в
соответствие с ним.                                   
   В ст.72 Конституции 1993 г.  закреплены вопросы, на-
ходящиеся  в  совместном ведении Федерации и ее субъек-
тов.  Однако описание предметов совместного ведения еще
не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Феде-
рация, а что — ее субъекты. Для разграничения компетен-
ции  нужно  еще указать полномочия (и предметы ведения)
Федерации,  с одной стороны, и полномочия ее субъектов,
с другой,  — в каждой сфере совместного ведения. Иногда
эти полномочия закреплены прямо в Конституции РФ,  но в
большинстве  случаев  разграничение полномочий в сферах
совместного ведения содержится в федеральном  законода-
тельстве  и  договорах  органов  государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов.                  
   Конституция, с одной стороны,  пошла по пути некото-
рого сужения предметов совместного ведения.  К исключи-
тельному ведению Федерации  теперь  относятся  судоуст-
ройство и регулирование интеллектуальной собственности.
Второе изменение объясняется развитием рыночных отноше-
ний, требующих срочного и единообразного разрешения на-
копившихся  в  области  интеллектуальной  собственности
проблем.  В  судоустройстве также необходимо установить
единообразие, а главное — свести к минимуму зависимость
судов от региональной власти.                         
   С другой стороны, в перечень вопросов, относящихся к
совместному ведению Федерации и ее субъектов,  включены
два новых по-                                         
ложения: вопросы владения,  пользования и  распоряжения
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
(п.«в» ч.1 ст.72) и координация международных и внешне-
экономических  связей  субъектов Федерации,  выполнение
международных договоров Российской Федерации (п.«о» ч.1
ст.72).  Причем вовлечение субъектов Федерации в между-
народно-договорные  и   внешнеэкономические   отношения
представляется  спорным с точки зрения конституционного
принципа федерализма.                                 
   В настоящее время в условиях роста значения  субъек-
тов Федерации необходимо ясно определиться с тем, какие
права в сфере совместного ведения имеет Федерация и ка-
кие — ее субъекты, что можно сделать путем внесения со-
ответствующих положений в федеральное законодательство.
Так,  в  области образования компетенция распределяется
следующим образом (п.«е» ч.1 ст.72 Конституции РФ). Фе-
дерация  определяет его виды,  сочетание бесплатности и
платности обучения, устанавливает федеральные образова-
тельные стандарты, утверждает профессиональные требова-
ния, предъявляемые к работникам учебных заведений и ор-
ганов  управления  образования,  устанавливает  правила
приема в учебные заведения,  утверждает единые учебники
по  ряду  предметов,  организует научные исследования в
вузах,  присваивает ученые звания доцента и профессора,
в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для
всей Федерации. Основной же объем работы по организации
образования  падает  на  субъекты Федерации.  В области
культуры Федерация ограничивается законодательным  зак-
реплением основных принципов организации этой отрасли и
непосредственным управлением небольшим числом  учрежде-
ний культуры, имеющих общефедеральное значение, а также
осуществлением международных культурных связей и  опре-
делением  пообъектного  состава  памятников  истории  и
культуры федерального значения и потому подлежащих осо-
бой охране.                                           
   В области   семейного  законодательства  (п.«к»  ч.1
ст.72), согласно новому кодексу, регулирование семейных
отношений осуществляется федеральным законодательством,
за исключением полномочий,  прямо отнесенных по кодексу
к ведению субъектов Федерации (например,  случаи сниже-
ния брачного возраста) и полномочий по вопросам, кодек-
сом не урегулированным.                               
   В законодательстве  об  окружающей  среде  детальное
разграничение полномочий в области использования и  ох-
раны  природных ресурсов между Федерацией и ее субъек-
тами осуществлено федеральными  законами,  принятыми  в
1995 г. (новая редакция закона о недрах, законы об осо-
бо охраняемых природных территориях и лечебных местнос-
тях), что позволило снять противоречия, возникшие из-за
того,  что некоторые субъекты (например, Якутия) приня-
ли,  не дожидаясь такого размежевания, свои, широкие по
содержанию правовые акты по упомянутым сферам, отнеся к
своему ведению все регулирование эксплуатации природных
ресурсов и охраны окружающей среды на своей территории.
   Согласно п.«о» ч.1 ст.72 Конституции  к  совместному
ведению относится,  в частности, координация внешнеэко-
номических связей субъектов Федерации. В чем заключает-
ся  эта  координация  и каковы здесь полномочия России,
определяет федеральный закон «О государственном регули-
ровании внешнеторговой деятельности».                 
   Статья 7 данного Закона раскрывает содержание терми-
на «координация  внешнеэкономических  связей  субъектов
Федерации»,  относя  к  ней  координацию внешнеторговой
(экспортной) деятельности в целях максимальной реализа-
ции экспортного потенциала субъектов Федерации, коорди-
нацию деятельности субъектов Федерации  по  созданию  и
функционированию свободных экономических зон, регулиро-
ванию приграничной  торговли,  а  также  информационное
обеспечение  и  формирование  межрегиональных  программ
внешнеторговой деятельности.  Координация  деятельности
субъектов  Федерации  в этой сфере осуществляется феде-
ральным органом исполнительной власти путем принятия  и
реализации  решений по вышеназванным вопросам по согла-
сованию с соответствующими органами  субъектов  Федера-
ции, чьи внешнеторговые интересы этим решением затраги-
ваются, а также путем взаимного обмена информацией меж-
ду ними в данной области.                             
   Однако необходимо подчеркнуть,  что по многим сферам
совместного ведения все еще требуется детальное разгра-
ничение полномочий между Федерацией и ее субъектами пу-
тем принятия новых и дополнения уже существующих  феде-
ральных законов, а также путем заключения договоров Фе-
дерации с ее субъектами.  Такой процесс необходим, нап-
ример, по вопросу о разграничении государственной собс-
твенности (п.«г» ч.1 ст.72  Конституции)  и  по  другим
вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый воп-
рос — установление общих  принципов  налогообложения  в
России (п.«и» ч.1 ст.72),  о чем дополнительно упомина-
ется в ч.3 ст.75 (см. 3.6.).                          
   Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по воп-
росам  совместной  компетенции возникают проблемы учета
мнений (позиций)                                      
субъектов Российской  Федерации при принятии законов по
предметам совместного ведения.  Характерной чертой  ны-
нешнего законодательного процесса в России является то,
что субъекты Федерации активно  используют  возможности
опережающего  правотворчества  по предметам совместного
ведения при отсутствии  федерального  законодательства.
При этом Конституционный Суд РФ своим Постановлением от
4 апреля 1996 г.  установил, что Конституция РФ не зап-
рещает  субъектам  Федерации  осуществлять  собственное
правовое регулирование по предметам совместного ведения
до  принятия федеральных законов19.  Таким образом,  на
конкретный краткосрочный период (до принятия  федераль-
ного закона) субъекты Федерации по предметам совместно-
го ведения с Федерацией фактически обладают полномочия-
ми конкурирующей законодательной компетенции.  Но после
принятия федерального закона соответствующие  законы  и
иные  нормативные акты субъектов не утрачивают силу ав-
томатически,  а продолжают действовать в части, не про-
тиворечащей федеральному закону.                      
   3.5.3. КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ    Сама Конституция  России не предусматривает исключи-
тельную компетенцию субъектов Федерации  (см.  1.4.3.),
поскольку  компетенция  субъектов определяется в ней по
остаточному принципу.  Конституция говорит лишь о «всей
полноте» государственной власти,  присущей полномочиям,
осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самос-
тоятельности  осуществления полномочий субъектами Феде-
рации по вопросам вне пределов ведения Федерации и сов-
местного  ведения  Федерации и субъектов Федерации (ч.4
ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не впра-
ве сама относить к своему ведению вопросы, определенные
по остаточному принципу в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, об-
ладая  всей  полнотой  государственной  власти в смысле
ст.73,  отдельные субъекты РФ вправе,  по соглашению  с
федеральными органами,  относить любые вопросы, находя-
щиеся  в  их  ведении,  к  ведению  Федерации.  Однако,
в-третьих,  субъекты РФ,  на основании ст.73,  вправе в
своих конституциях и уставах объявлять вопросы, опреде-
ленные в ч.4 ст.76,  вопросами их исключительной компе-
тенции,  предметами их исключительного ведения, которые
не могут передаваться в компетенцию Федерации.        
   19 Собрание  Законодательства  РФ.  1996. №16. Ст.1909.
                                                
                                                      
   Это конституционное право субъекты Российской  Феде-
рации активно используют20.                           
   Положение ст.  73  сформулировано  на базе сходных с
ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в
Федеративный  договор о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами  государствен-
ной власти Российской Федерации и органами власти суве-
ренных республик в составе Российской  Федерации  вошло
положение о том,  что республики обладают всей полнотой
государственной (законодательной,  исполнительной и су-
дебной) власти на своей территории,  кроме тех полномо-
чий,  которые переданы в  ведение  федеральных  органов
власти.  Представляется, что употребленная здесь, как и
в ст.  73 Конституции,  формулировка «вся полнота госу-
дарственной  власти» имеет чисто декларативный характер
и реально означает просто полномочия,  определяемые  по
остаточному принципу. Например, с точки зрения действу-
ющей Конституции,  судебная власть осуществляется Феде-
рацией, и сомнительно, что можно хоть в каком-то смысле
говорить,  что субъекты РФ,  даже республики,  обладают
«всей  полнотой» судебной власти,  поскольку и судоуст-
ройство,  и процессуальное законодательство находятся в
ведении Федерации (п.«о» ст.71).  Если они могут самос-
тоятельно осуществлять полномочия судебной  власти,  то
только  через суды,  которые не входят в российскую су-
дебную систему.  Таковыми в принципе являются конститу-
ционные  (уставные) суды субъектов РФ,  хотя и они фор-
мально включены в состав единой судебной системы России
(ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации»);                       
   кроме того,  мировые суды учреждаются субъектами Фе-
дерации, однако они фактически входят в единую судебную
систему, так как законность и обоснованность приговоров
и других решений мировых судей будут проверять районные
(федеральные)  суды,  а  финансироваться  мировые  суды
должны также из федерального бюджета (см. 4.5.6.).    
   Также можно считать,  что ст.  73 провозглашает пре-
зумпцию компетентности субъектов Российской  Федерации:
они обладают всеми полномочиями за исключением тех, ко-
торые закреплены за Федерацией. Эта презумпция означает
юридическую фикцию, согласно которой Федерация считает-
ся созданной ее субъектами, изначально                
   20 См.: Уставы краев, областей, городов федерального
значения,  автономной области,  автономных округов Рос-
сийской Федерации. (Составители: Деменков М.В., Любимов
А.П., Корнев Н.М.) Вып.2. М., 1996.; Вып.3. М., 1997. 
обладавшими «всей полнотой  государственной  власти»  и
передавшими  «создаваемой»  Российской  Федерации часть
своих властных полномочий.  Это  избавляет  федеральную
законодательную власть от необходимости определять ком-
петенцию субъектов в перечне  их  полномочий.  Подобный
метод установления исключительной компетенции субъектов
применяется также и в зарубежных федерациях (США,  Авс-
трия),  когда  к  предметам  исключительной компетенции
субъектов федерации относятся все вопросы, которые пря-
мо не отнесены к ведению самой федерации.  Однако в ус-
ловиях политической и экономической нестабильности, не-
достаточно  четкого  и последовательного размежевания в
федеральном законодательстве полномочий между центром и
регионами  достоинства имеют и два других способа опре-
деления компетенции субъектов Федерации,  т.е. установ-
ление  исчерпывающего перечня предметов ведения субъек-
тов Федерации (Индия) или определение тех вопросов, ко-
торые  не  могут  никоим образом быть предметом ведения
субъектов Федерации (Мексика) (здесь легче избежать,  а
при необходимости и решить спор о компетенции, о право-
мочности осуществлять те или иные полномочия в  федера-
тивном государстве).                                  
   Формулировка ст.73  Конституции делит полномочия го-
сударственной власти в России на две части:  полномочия
Федерации  (осуществляются по предметам ее ведения и по
предметам совместного ведения) и  полномочия  субъектов
Федерации  (осуществляются вне полномочий Федерации,  в
частности,  по предметам совместного ведения). Следова-
тельно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу
вопросов,  более широкому,  чем вопросы,  относящиеся к
предметам  ведения субъектов РФ (вопросы исключительной
компетенции субъектов). Точнее, субъекты РФ осуществля-
ют  полномочия  государственной власти,  во-первых,  по
предметам ведения, определенным по остаточному принципу
в ч.4 ст.76,  во-вторых, по предметам совместного веде-
ния.                                                  
   Часть 4 ст.76 говорит о компетенции,  которая  может
быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это воп-
росы, которые находятся вне пределов ведения Федерации,
совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. воп-
росы,  которые не упомянуты в перечнях ст. 71 и ст. 7 2
Конституции.  По  этим  вопросам  субъекты осуществляют
собственное правовое регулирование,  т.е. принимают за-
коны и иные нормативные акты независимо от федерального
законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и
единственным  ограничением здесь является универсальное
требование соблюдения прав и свобод человека и  гражда-
нина.                                                 
   Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73),
а не только упомянутых в ч.4 ст.  76, создается система
органов власти субъектов Федерации.  Федеральные органы
не вправе вмешиваться в деятельность органов  субъектов
по  реализации только тех полномочий,  которые осущест-
вляются в рамках их исключительной компетенции.  Однако
и в этой сфере полномочий субъектов действует положение
ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приос-
танавливать действие актов органов исполнительной влас-
ти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции  РФ  и  федеральным законам,  международным
обязательствам России или нарушения прав и свобод чело-
века и гражданина до решения этого вопроса соответству-
ющим судом. Конечно, не выходя за конституционные и за-
конные  пределы своей исключительной компетенции,  осу-
ществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации
и  совместного  ведения,  органы  исполнительной власти
субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу междуна-
родных обязательств Федерации,  но Президент РФ, харак-
теризуемый в ч.  2 ст.80 Конституции как гарант прав  и
свобод человека и гражданина, может приостановить дейс-
твие акта исполнительной власти,  если  посчитает,  что
этим актом нарушены права человека (см. 3.8.).        
   Как правило,  к  исключительному ведению субъектов в
зарубежных федерациях относятся местное управление, ре-
гулирование  деятельности местных предприятий,  местные
налоги,  вопросы общественного порядка, культуры, сани-
тарии,  здравоохранения,  местных коммуникаций,  комму-
нального обслуживания,  социальной помощи престарелым и
инвалидам, организация местных правоохранительных орга-
нов, благоустройство территории21.                    
   Исключительные полномочия субъектов РФ находят  свое
отражение как в конституциях, так и в уставах, принима-
емых самими субъектами,  но не в федеральной  Конститу-
ции.  Так, не следует полагать, что ч.1 ст.77 Конститу-
ции РФ относит к исключительному ведению субъектов  Фе-
дерации  установление  системы  своих органов государс-
твенной власти.  Здесь говорится, что они устанавливают
эту  систему самостоятельно,  однако делается оговорка,
что их самостоятельность ограничена основами  конститу-
ционного  строя  России и общими принципами организации
представительных и исполнитель-                                                       
   21 Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А.Ковачева.
М., 1993. С.89-100.                           
ных органов государственной власти,  установленными фе-
деральным законом. Следовательно, выбор субъектом Феде-
рации своей системы государственных органов подчиняется
требованию  ч.5 ст.76,  устанавливающей приоритет феде-
ральных законов по вопросам ст. 71 и ст.72.           
   Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые
предметы  исключительного  ведения субъектов Федерации,
помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего
административно-территориального деления, управления их
собственностью,  если это управление считать  предметом
ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъ-
екты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по  при-
нятию конституций,  уставов,  законов и иных актов,  но
эти акты издаются по вопросам, которые в основном пере-
числены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного
ведения (причем об общих принципах налогообложения  го-
ворится в п.«и» ч.1 ст.72).                           
   Статья 76 Конституции предусматривает,  что вне пре-
делов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации,
субъекты Федерации  осуществляют  собственное  правовое
регулирование,  включая  принятие законов и иных норма-
тивных актов.  Термин «собственное» в данном случае оз-
начает,  что  субъекты Российской Федерации по вопросам
их ведения издают свои законы и иные  нормативные  акты
самостоятельно,  полностью регулируя по своему усмотре-
нию отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не
только  в развитие (с учетом местных условий) федераль-
ного закона, как это имеет место по вопросам совместно-
го  ведения.  Если  нормативный акт субъекта Российской
Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению,
и  если такой акт противоречит федеральным законам,  то
действует акт субъекта  Федерации  -  в  данном  случае
принцип  верховенства федерального закона не действует,
ибо эта сфера общественных отношений резервирована  для
собственного правового регулирования субъектами Федера-
ции.